莊孟翰│理財周刊906期│2018-01-05 
Q:台灣因地震、淹水及颱風等各項天災頻傳,被英國金融時報列為「全球資產風險」最高的國家,按該數據是根據天災指數所換算災害發生時資產的曝險金額,亦即當台灣出現六級以上大地震,曝險金額可能高達GDP的三四%,換算約一三七七億美元。

另外,前內政部長李鴻源更直指,「假設大地震造成台北上千棟大樓倒塌,那簡直就是直接滅國了!」這樣的表述,乍聽之下似乎有點危言聳聽,不過,居安思危,台灣都更進度緩慢,三九七萬戶的天文數字真不知該從何著手。另外,都更龜速,關鍵在於景氣與房價,為何中央官員老是指責地方政府「怠惰」?想請教莊教授,是否能由實際案例,來看都更之主要癥結?


A:根據住展雜誌調查資料顯示,近年都更案件確實有增加趨勢,由二○一二年一九三億元,二○一三年二一五億元,二○一四年二五四億元,二○一五年二六七.六億元,二○一六年則有較大的增幅為七五九.五億元,及至二○一七年更高達一○六七億元,突破千億元大關。顯然,中央對此數據難免會感到沾沾自喜,不過似乎沒考慮到此一數據係過去景氣好時一路整合下來的個案,目前存在的問題在於事業計畫送出,但權利變換尚未完成,也都還沒走到選屋階段。

都更面臨六大挑戰

其次,面臨當前房市低迷的景氣,房價下跌普遍超過二成,要讓實施者與都更戶都能夠在這樣的時空背景下同心協力推動都更,恐怕並非想像中容易。

現階段都市更新所面臨之諸多挑戰,可歸納為以下六點:

第一,當景氣衰退之際,實施者的營運風險也相對提高,其因在於唯恐所分得比例出售總金額不足以抵償造價而招致虧損。

第二,在客觀環境下,當大家在各自爭取分屋比例時,都更戶只想降低共同負擔比例以提高分屋比例,而忽略景氣衰退因素導致房價下跌,甚至餘屋滯銷後遺症所衍生之流動性風險,這也是當前都更意願逐漸退燒因素之一。

第三,目前空屋餘屋數量龐大,究竟二○一○年行政院主計處公布的空屋一五六萬戶還剩多少,另外,最近營建署公布的二○一六年第四季數據餘屋數量七.三五萬戶等,這些數據能否在二○二○年再進行人口普查時予以釐清,也是提供都更推動相當重要之參考數據。

第四,當都會區精華地段舊屋都更後變成豪宅的持有稅驟增,也使得「窮得只剩下房子」的老年人,擔心付不出高額的稅負,要被迫搬離原本熟悉的生活圈,最後索性放棄參與都更。

第五,正當政府推動實坪制之際,不論是老舊公寓或大廈,購屋當時大都支付了一○~三五%不等的公設比費用,按當前台北市公設比三四.五%、新北市三一.五%,一般當得知都更後使用空間大幅縮減,自然也就降低都更意願。

第六,違建或占用問題嚴重,即便是所有權一○○%的公有土地,有時還是很難徹底解決,最近新竹縣政府坐落於新竹市的都更招商案便是一典型案例。

一部法令行遍天下?

即便政府不斷提及三十年以上老屋高達三九七萬戶,不過,就二○一七年第三季全國總戶數八五四萬戶來看,當中三十年以上老舊房屋約三九七萬戶,台北市五十九萬七千多戶,新北市六十七萬六千戶,台北市占一五%,新北市一七%,其他各縣市約占六七.九%,由此數據觀察,光是雙北兩地,三十年以上亟待都更老舊房屋僅占三二%。

而要能順利推動都更,「高房價」絕對是必要條件,然而,其他縣市二七○萬戶約六八%占比,就桃園以南房價,除零星精華地段之外,要能吸引建商投入都更,恐怕中央政府得認真思考,僅這麼一套法令就能行遍天下?因此,應研擬一套因應不同需求的因地制宜策略,否則都更恐怕會很難跨越桃園,尤其是中南部透天厝如何進行都更,勢必還得另做考量不可。

然而,目前不僅政府沒有正視上述六項客觀環境因素,中央官員還不斷在公聽會上指責都更進度緩慢,地方政府「行政怠惰」是因素之一,與其這麼貿然指責,何不召集二十二縣市首長以及站在第一線實際執行的承辦人員,徹底了解真相,否則公聽會上常見一些學者專家也跟著被誤導而交相指責,無可諱言,一定也有少數人員混水摸魚,而更重要的是,惟截至目前為止,中央官員也沒拿出一個示範案例,又怎能貿然以「行政怠惰」四字卸責。
九次招商備極艱辛 沒功勞也有苦勞

事實上,不論地方政府有沒有認真執行,只要中央官員願意睜開眼睛就能看得見,以新竹縣政府近期一都更個案為例,「新竹市復中段五七四地號等十筆土地都市更新事業─徵求都市更新事業機構為實施者案」,從二○一五年初至二○一七年底已歷經九次招商(詳請參閱附表),不斷流標,雖第六次有實施者得標,惟不知何故放棄簽約,其後再經三次招商,終於又有一家廠商投標通過評選,惟目前尚未完成簽約手續。

由此可見新竹縣政府這一位於市中心都更案的拚勁,而他們也很希望能夠藉此建立一套SOP,再逐步向前推進。我之所以提出這一案例,主要還是希望中央官員能夠親自下鄉巡察,多給第一線承辦人員一點精神鼓勵。試想,估價師對附近房價的評估每坪僅二十四.四萬元,而每坪造價則高達十一.八萬元,倘若將來審議委員會還要在規劃設計與容積獎勵多所為難,尤其是在當前景氣低迷,房價每況愈下情勢下,是否能夠順利推動,還有待追蹤觀察。

其次,撇開沒附帶要求整併鄰地,無關「惡意圈地」不談,單就訴訟中的基地遭占用,需由得標實施者負責排除一事,就不免讓人擔心會不會再橫生枝節。

此一議題如再就公聽會上大家幾乎都一致認為主辦機關應先負責整合一事,就本案對占用戶的民事訴訟,究竟會拖延多久無從得知,相信最後實施者的錦囊妙計一定是協商補貼私了,至於條件如何,也只好睜一隻眼閉一隻眼了。

回頭再去檢視招商公告,都更土地係由國產署及新竹縣政府百分百持有,當然是由公家機關主導的公辦都更,那為什麼招商過程仍舊困難重重?必然事出有因,在此不再贅述。

其次,如再就訴訟議題加以探討,當前公務人員執行公務最怕無端捲入,此可由台北市歷次都更所提出訴訟理由大都為「引用法條錯誤」,即可知其梗概,也正因此,承辦人員總會不厭其煩的強調依法辦理的重要性,凡此,在在顯示其謹慎保守的心態。

另外,包含權利變換估價也須委由三家以上專業估價公司進行評估,費用也規定由實施者負擔。此外,還明定要辦理金融機構信託,簽訂信託契約,再成立信用專戶,相關資金也要專款專用,以確保履約保證功能,一旦發生實施者無法履約,便能交由建築經理公司啟動續建機制。

另外,主辦單位不僅做到確保自身權益無虞,於評審現場分發的綜合評選議程表當中,因恐有所疏漏,還特別提示評審委員要針對關鍵問題進行提問,由此可見地方政府執行過程對於標案的重視與嚴謹程度,因此,地方政府更希望中央能夠務實面對,提出有效的因應對策,否則進度落後勢所難免。此一議題如再就台北市都更處為何離職率偏高,即可知其梗概。

圈地爭議 時遭誤解

其次,再從這一個案來檢視「惡意圈地」問題,在初步規劃構想當中,主管機關無不希望都更基地能夠涵蓋整個街廓並且方方正正,因此,不僅是實施者,評審委員在評審過程,也都會對於周邊環境能否藉由這次都更一併整合,並會希望得標者再進行二至三次的實地拜訪,如果真的無法整合才會放棄,不過,這樣的做法還是常被誤解為實施者「惡意圈地」。

事實上,都更經常面臨建商即「奸商」的刻板印象,這其中當然不乏惡意圈地的建商,因此,所謂「惡意圈地」也只是說對了一半。

不過,在商言商,假設都更無利可圖,那又有誰願意去做吃力不討好的事,主管機關進行都更要如何在此當中找到平衡點,的確是一件相當困難的事。

另舉例而言,該案另存在六米巷道行車出入問題,一般常見實施者總想多規劃幾個車位,而忽略停車格太小可能衍生日後的停車糾紛,評審時雖然建築師也認同加大停車位,惟牽一髮動全局,包含內部隔間設計以及梁柱調整等都得大費周章。此外,該案還設計有花台、屋簷及雨遮,不過,自二○一八年一月一日起屋簷及雨遮不能登記,建築師則應允將花台、屋簷及雨遮設計成裝飾造型,轉而形塑產品力,不會因法令變更而降低產品價值,由此可見即使是在招商過程,大家都會各盡所能的層層把關,何來「怠惰」之有?

時不我予 非戰之罪
至於各項細節皆考慮周全,計畫書當中最重要的容積獎勵項目△F1至△F11,△F1係指原容積大於法定容積,△F2分配低於平均居住水平,△F3更新時程獎勵,△F4提供公益設施,△F5開闢公設、認養公設、捐贈都市更新基金,△F6維護歷史建築,△F7整體規劃設計、留設開放空間,△F8綠建築獎勵,△F9規模獎勵,△F10違占處理,△F11危險建築物處理等,都有明確條列,其間複雜程度顯非中央官員所說,列一個表格打勾就可以輕易完成。

此外,從期程、公告實施到施工完成,承辦人員所列舉出的各環節相關細節,都可以看出他們在執行過程的努力付出,在在顯示並非如中央官員「行政怠惰」四字即可輕易抹滅,有關這一點,只要再深入了解當前景氣現況與城鄉居住型態差異,例如中南部偏好透天厝等,就不會再動輒責怪地方政府怠惰。

再者,假設中央對地方政府的執行力有所存疑,何不成立指導團隊,派至各地進行指導,並選定個案依SOP逐步進行實地演練,讓大家都知道在當前景氣低迷階段該如何進行都更,屆時,大家應該就不難體會出「說的永遠都比做的來得容易」這句話的實質意涵。

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