2018-12-11 00:41經濟日報 張金鶚
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日前的九合一選舉,許多市長候選人都將都市更新列為重要政見,選後各地方政府勢必將全力推動;同時「都市更新條例」公布施行也屆滿20年,此都更新修正條例也即將完成修法施行;另外國家住宅及都更中心與金融都更公司的成立,中央政府積極加入推動。

各界對未來的都市更新充滿想像與期待,然而面對台灣的老舊都市,過去都更推動緩慢,未來是否真的能夠順利改頭換面?到底推動都更緩慢背後的困境關鍵為何?有何因應之道?值得深入探討。

為加速推動都更,最常見的說法是,「政府」應給予「蘿蔔」(提高容積獎勵及減免房地稅負),並祭出「棒子」(強拆釘子戶)。此對都更推動背後的困境認知是,多數屋主認為都更後沒有比都更前來的更好,若政府沒有蘿蔔誘因,屋主將不願都更;另外,少數屋主不願配合多數屋主都更,若政府沒有棒子展現魄力,都更將無法推動。換言之,都更是政府的責任,都更困境的關鍵是政府沒有「恩威並施」,導致都更推動緩慢。

然而人民受到憲法保障且主張,屋主擁有「私有財產權」,政府不能不當介入。換言之,屋主是否要改善或要如何改善其房屋,那是屋主個人的責任,除非該房屋影響他人的居住安全,產生「外部性」,政府才能予以介入。

因此,從私有財產權的角度,都更是屋主的責任,都更困境的關鍵是屋主缺乏都更的認知與責任感,認為都更是獲利的工具,造成「都更商品化」,忽略原本自身居住環境的改善本質,如此才導致都更推動緩慢。

因為都更商品化的普遍現象,也導致政府的蘿蔔與棒子將無限上綱,容積獎勵與租稅優惠永嫌太少,愈晚同意都更獲利愈多,如此也產生愈來愈多的釘子戶,都更推動愈來愈困難。既然都更應尊重屋主的私有財產權,屋主自己評估「改善自身的居住品質」與「能否負擔和是否獲利的財務經濟」兩關鍵因素,以決定是否需要都更,此時政府介入都更的正當性,顯然需要更為審慎。

因為都更主要涉及私有財產權,政府能夠做的首要工作即是「都更的教育與輔導」。政府應投入較多的資源提供老屋屋主認識都更的基本觀念與相關資訊,避免受到都更商品化的扭曲;若有都更意願,輔導社區住戶組成「更新會」,並提供相關協助服務。此時中央與地方的「都更中心」即可扮演教育與輔導角色,若行有不足,則應廣邀「非營利專業組織或人士」積極投入此工作。

其次,為喚起屋主認知自身的居住安全,政府可以提供「老屋健檢」與「都更健檢」,如此及早發現居住問題,產生更新意願並凝聚社區共識。當然為確保人民的居住安全,政府應立法要求老屋超過一定年限以上,必須強制健檢(如同老車必須檢驗才能上路),而且健檢費用可以作為未來房屋稅負的抵扣。

另外,為解決都更權益的分配爭議,政府應建立都更協商機制,邀請公正客觀的專業人士,組成「都更爭議協商平台」,或是建立法院外仲裁的「解決紛爭替代方案」(簡稱ADR)。此外,都更涉及個人的居住價值觀,政府在新修訂的都更條例中應建立多元都更模式,讓屋主有更多的選擇,以避免侵害個人的私有財產權。總之,屋主才是都更推動的關鍵主角,政府只是協助角色,政府切忌在都更中「公親變事主」。

(作者是政大地政系特聘教授)

原文網址https://udn.com/news/story/7238/3529822?from=udn-catebreaknews_ch2

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