劉昌坪 2019-01-16 07:10

作者認為,都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌。圖為斯文里三期整宅的外觀。(資料照,蘇仲泓攝))

作者認為,都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌。圖為斯文里三期整宅的外觀。(資料照,蘇仲泓攝))

自102年4月26日釋字709號解釋公布後,歷經五年多的折衝協調,立法院終於在去年12月28日通過「都市更新條例修正草案」,雖然時間上未盡符合大法官在解釋文中的期待(應於解釋公布之日起一年內檢討修正),但跨出這重要的一步,仍然值得高度肯定。

 

 
本次修法的一個重點,也就是俗稱的「民眾權益維護3+1」。其中「3」指的是「連結都市計畫」、「有爭議舉辦聽證」、「強化都更審議」,「1」指的是「建立協商平台」。不過,「3+1」機制是不是足以保障涉及都更案件的全體民眾權益,恐怕仍有從不同角度討論的空間,因為都更程序的設計不僅與如何保障不同意戶的財產權及居住、遷徙自由有關,現實上也必須面臨建築物結構不斷老化、防災抗震能力不足、生活環境劣化,因此同時涉及了與人民生命、身體及財產權有關的「居住安全」,以及如老年人、身心障礙者等可以享有適宜居住環境的權利,因此,自然也應該適當保障同意都更的民眾可透過自組更新會,或選擇由實施者協助辦理都更之權利。

 

回到本次修法內容而言,依「都市計畫法」規定,都市計畫應依據現在及以往情形,並預計二十五年內之發展情形訂定之,而「舊市區更新」原本就是都市計畫中的重要一環(即舊有建築物密集,畸零破舊,有礙觀瞻,影響公共安全,必須拆除重建,就地整建或特別加以維護),「都市計畫法」亦特別針對舊市區更新設有專章加以規範(參照「都市計畫法」第六章規定)。正是因為「都市計畫法」與「都市更新條例」的關係,猶如普通法與特別法,所以本次修法特別加強「都市更新」與「都市計畫」的連結,要求更新地區劃定或變更,涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者,應循都市計畫法規定程序辦理,此於法理上確實有相當之必要性及正當性。

《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)
《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)
 

長期以來,實務均認為都市計畫的定期通盤檢討,性質是屬於法規命令,而非行政處分,所以當事人不得對之提起行政救濟(參照釋字156號解釋)。此種認定標準早已被學者認為並不妥當,因為無論是定期通盤檢討或個別變更,差別僅在於都市計畫變更的「原因」不同,人民權益若確實因都市計畫變更而受有損害,為何要以此一標準硬性區分當事人可否救濟?到了釋字742號解釋(105年12月9日公布),大法官亦正式作成補充解釋,認為即使是都市計畫的定期通盤檢討,如果其中有具體項目直接限制一定區域內特定人,或可得確定多數人之權益或增加其負擔者,基於有權利即有救濟的憲法原則,即應讓當事人可就該部分提起訴願或行政訴訟,始符合憲法第16條保障人民訴願與訴訟權之意旨。

 

 
在上週五最新公布的釋字774號解釋中,大法官更進一步再就釋字156號解釋為補充解釋,以後縱使是都市計畫個別變更「範圍外」的人民,如因都市計畫的個別變更,以致權利或法律上利益受有侵害,大法官認為基於相同之法理,亦應准許當事人可提起行政救濟,方符合憲法保障人民訴訟權之意旨。如以該解釋的原因案件為例,聲請人剛好就是變更計畫「範圍外」毗鄰的公寓大廈管理委員會及住戶,主張住家的公寓大廈因為緊鄰變更計畫範圍,與醫療院區大樓相距只有1.5公尺,而系爭變更計畫涉及「容積率」、「停車空間」及「建築基地退縮距離」等事項,影響其法律上之權益,因此提起行政救濟。

 

然而,不管是都市計畫的主要計畫或細部計畫,依「都市計畫法」第18條、19條、21條及23條規定,審議決定的法定程序主要是徵求有關縣(市)(局)政府及鄉、鎮、縣轄市公所的意見,以及辦理公展三十天和舉行說明會,雖然人民或團體可在公展期間以書面提出意見,但也僅是供都市計畫委員會審議之「參考」,委員會於作成決定時,並無必須附理由逐一答覆之法定義務。

 

我國的都市計畫法雖歷經多次修正,但制度設計與大法官解釋晚近所發展出的「正當行政程序」概念,仍有相當的落差。一個可以對照的情形是,當都更案件發生爭議時,法律要求必須強制聽證,但在都市計畫審議階段,其影響層面並不亞於「都市更新事業計畫」的個案核定,但發生爭議時卻無須辦理聽證。雖然,依「行政程序法」第107條及155條規定,無論是「行政處分」或「法規命令」,行政機關都可依「職權」舉行聽證,但實務上卻甚少發生此種情形,如果依據釋字709號解釋對於正當行政程序的重視,現行都市計畫的審議方式是否符合正當行政程序的要求?恐怕仍有商榷之餘地。

 

 
都更不僅是涉及不同專業領域的複雜整合程序,更是一個與時間賽跑的程序,因為時間越久,不可預測和難以掌握的因素就越多,風險也因此越高,不僅因應風險的成本會提高,欠缺「穩定性」更是都更案的大忌,因為,無論是「全球或國內總體經濟環境」、「民眾參與都更的意願強弱」、「建物規劃與市場需求」,乃至於「實施者的財務狀況」,都可能因為時間流逝而改變。

 

20180802-總統蔡英文出席「國家住宅及都市更新中心成立揭牌暨開幕活動」。(總統府提供)
20180802-總統蔡英文出席「國家住宅及都市更新中心成立揭牌暨開幕活動」。(總統府提供)

就「強化都更審議」而言,民眾如對於核定計畫有異議,雖可以提起行政救濟,但核定計畫的性質是屬於行政處分,我國對於撤銷行政處分的法定救濟程序,乃是採取「訴願前置主義」,也就是非經合法的訴願程序,當事人不得提起行政訴訟,而訴願案件視案情繁簡,審理時至少需耗費三至五個月不等。縱使經過聽證程序作成的行政處分,可以免除訴願程序(參照行政程序法第109條規定),但是高等與最高行政法院二個審級,所花費的時間大約也要一年至一年半左右,而且還不包含原判決遭最高行政法院廢棄發回重新審理的情形。更何況,當事人所主張的違法情形,已不限於都更審議委員會的決定,還包含都市計畫委員會的決定,因現行法律對於都市計畫的審議決定並未採取「強制聽證」程序,所以也不能免除訴願程序。因此,即便就反對都更的當事人而言,恐怕都未必是「及時」的權利救濟。

 

此外,都更案件整合不易,短的三至五年,有的案件甚至長達十年以上,如果原處分遭撤銷,都更程序依法將回復至尚未核定的狀態,此時因時間經過所導致的各種事實狀況變更,都與該都更案能否繼續進行息息相關,所以若是從同意都更民眾和實施者的角度而言,解決爭議的時間成本,本身就是「難以承受之重」。

本次修法強調的「建立協商平台」,可以協商的項目包括拆除或遷移的期日、方式、安置或其他拆遷相關事項,主要目的是希望提供不同意戶更多一層的程序保障,並解決或降低拆遷時的爭議,立意良善,值得肯定。但是,如果能在都更初期先建立法定諮詢及協商機制,由政府設立常態的專責機構,或委任第三公正單位,提供不同意戶必要的協助,包括提供法律、會計、建築、估價、信託等各種領域的專業資訊,以消除不同意戶對於都更的不信任,或是專業能力及資訊上的不對稱,也許可以自始即避免爭議的產生。

如果爭議經過此一程序仍然無法解決,當然不能剝奪不同意戶的行政救濟權利,但此時即應慎重思考,應否如同設立勞動法庭或專股一般,透過分工及審理經驗的持續累積,建立穩定而可預測的法律見解,再加上配套的密集審理流程及專家參與,讓每一個爭議案件都能在最短的時間內,獲得具有公信力的最終司法裁決,如此才能同時保障不同意戶、同意戶和實施者的權益。但本次修法並未考量解決都更爭議案件相當重要的「及時性」,僅新增「無資力者之法律扶助或訴訟救助」,而未就「防止爭議發生」以及「迅速解決紛爭」一併綜合考量,並在程序上另為適當合理之設計,實甚為可惜(未完待續)。

圖為台北大同區「斯文里三期」的居民等了20多年,終於等到了都更。(台北市政府提供)

圖為台北大同區「斯文里三期」的居民等了20多年,終於等到了都更。(台北市政府提供)

事實上,司法院自釋字742號解釋公布後,即已著手進行「行政訴訟法」的修法準備,並參酌德國行政法院法第47條規定,於行政訴訟法第二編第一審程序,增訂第五章「都市計畫審查程序」,明定新法施行後發布的都市計畫,不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定,並一併規定相關配套程序。考量大法官針對都市計畫爭議案件又公布最新的釋字774號解釋,以及基於都市更新爭議案件必須兼顧解決紛爭的及時性,以及本次修法的重點之一即在於加強都市更新與都市計畫間的關連性,因此,如何提供可以滿足解決都更爭議案件需求的行政救濟程序,實應作為行政訴訟法日後修法時之考量重點。

無論是公辦或民辦都更,都市更新的出發點均非係使不動產或個人財富增值,而是基於包括為了因應人口結構逐漸高齡化,而對於居住需求的改變,強化都市的防災功能、改善都市發展過程中因未事先妥善規劃所導致的人行空間、停車空間、綠地開放空間的嚴重不足,以及避免發生擴張式的都市蔓延(即當一個都市中心區的土地越來越稀少且昂貴,無法透過法定機制加以更新,而必須向外圍尋求相對便宜的可開發土地時,市中心就會逐漸空洞化;另一方面,新土地的開發必須投入大量基礎設施的興建與維護費用,一旦稅收趕不上建設支出,將導致國家財政不斷惡化)等等基於諸多公共利益之考量。

 

根據內政部不動產資訊平臺105年第4季的統計資料,全國住宅屋齡30年以上的老屋約為384萬戶,10年後,屋齡30年以上的老屋將增加到597萬戶,20年後更將高達740萬戶。姑且不論大有為的萬能政府是否就是最好的政府,現實狀況是都市更新涉及數以百萬計的老屋所有權人整合,包含土地、建物產權、違建、佔用等複雜問題,都需要花費許多人力、物力和時間進行整合,所需要耗費的成本巨大到難以估計,所以政府實在不可能有足夠的財力、人力來辦理所有地區的都市更新,這也正是為什麼在公辦都更以外,仍然需要透過合理的容積、租稅等獎勵方式,鼓勵民眾自組更新會,或透過專業的實施者協助,以公私協力的方式共同辦理都市更新。

《都更條例》修正案將協議合建也視為都更的一部分,同樣可以享有都更容積獎勵。(郭晉瑋攝)
未來都更要強化與都市計畫的關連性(郭晉瑋攝)
 

如果以時間點為分水嶺,88年發生921地震前,我國的耐震法規完整性和嚴密程度都相對較低,建築物的耐震係數亦普遍偏低。921地震後,例如於91年訂定、92年1月1日施行的「混凝土結構設計規範」,對混凝土建築構造物即有更完整的規範,內政部營建署於94年12月21日全面修訂「建築物耐震設計規範及解說」,並陸續增訂「盆地效應」、「土壤液化評估」等細節,也讓我國的耐震法規更加完備。如果政府有能力全面針對耐震力不足的老屋辦理公辦都更,那麼在經過嚴謹的法定程序後,最後核定計畫的行政處分一旦生效,倘若遇到拒絕配合的住戶,自然是由政府行使公權力負責拆除,否則公辦都更程序如何繼續進行?所以,除非法制上根本否定公私協力的選項,把都更全部交由政府以公辦都更的方式辦理,否則依法拆除舊有建築物讓都更可以順利進行,本來就是政府應盡的責任,又何來「代拆」是以公權力協助侵害人權之說?

 

 
在文林苑事件後,社會大眾往往認為實施者是都更的最大獲利者,但正如同實務見解所指出,整合都市更新的建商,必須先行投入大量的時間與費用,只要在繁瑣的流程中有任何一個環節出錯,都將導致都更案件無法繼續執行,以致先前投入的成本全然落空而無法回收,所以必須承擔龐大的風險(參照臺北地方法院101年度訴字第3971號判決)。因此,若認為實施者都是在合理利潤以外,不斷欺負住戶的吸血鬼,就像是不問原因,一概把不意戶看成是獅子大開口,只是要更多錢的釘子戶一樣,對於都市更新長遠的良性發展,都會造成極大的傷害。

 

20140315-各界聲援文林苑王家人,王家人。(余志偉攝)
2014年各界聲援文林苑王家人。(資料照余志偉攝)

以著名的永春都更案為例,為了化解雙方的歧見,臺北市政府特別組成了專案小組,納入了包含財務背景等各種領域的專家學者和實務人士,共同協助實施者與不同意戶進行溝通協調,前後共召開多次會議,並曾親訪、電訪不同意戶高達三十餘次,在公權力積極協助和全國矚目下,實難以想像實施者還能以專業能力或經驗不對等的優勢地位欺壓不同意戶。如果政府無法讓有意願參與都更的民眾,都能充分瞭解都更的實際運作情形,那麼再多的良法美意最終都會因為欠缺都更成功的關鍵,即讓當事人立於「彼此信任」的基礎上,而淪為空談。

 

本次修法確實化解了都更條例被宣告違憲後的真空狀態,但仍然存有下列問題應進一步思考。舉例而言,本次修法已放寬都更融資建築設計,可不受「銀行法」72-2條的百分之三十限制,但對於民眾及實施者而言,透過信託機制可以將住戶的不動產及實施者的資金,交由信託銀行專案管理,不僅可確保土地所有權人之土地於更新過程中不被其他因素查封、假處分,亦可確保實施者的資金按時到位並專款專用,因此,如何在都更法制上讓信託制度更充分發揮功能,亦值得再深入思考。

20180213-台北市都更處-永春都更案新建工程復工儀式,等了十八年,工地正後方為不同意戶的公寓樓層,右棟為捷運共構的大樓 。(陳明仁攝)
永春都更案新建工程復工儀式,等了十八年,工地正後方為不同意戶的公寓樓層,右棟為捷運共構的大樓 。(資料照,陳明仁攝)

 

 
都更能否順利整合往往與民眾權益相關的獎勵項目及額度多寡有關(因為涉及更新後可分配的房屋面積和車位),但上開事項必須等到都市更新事業計畫審議通過後,才能真正拍版定案。一旦事業計畫的審議結果與原本的預期結果有落差,就會產生相當大的爭議。本次修法後,只要分配比率減少或分配價值比率減少,即可撤銷同意書,將形成一個非常嚴重的後果,也就是那怕只少一萬元,形式上也是減少,如果因此導致同意書遭撤銷,則都更程序的穩定性將蕩然無存。如果是為了保障參與都更民眾的權益,合理的方式應該是參考危老條例的相關獎勵規定,也就是將獎勵項目及計算方式都予以明定,讓參與的民眾都可以事先清楚知悉,如此既可預防爭議發生,也不至於讓都更程序處於高度不確定的狀態。

 

都市更新的選項當然並非僅有重建而已,尚包括建築物的「整建和維護」,但無論何者,民眾都非常關心建築物的耐震安全,由公權力或受委託具有公信力的第三方單位,透過法定、專業程序,提供數百萬戶老屋迅速的安檢服務,才能進一步根據耐震評估結果,決定究竟以何種方式實施都更,才足以保障民眾的居住安全,如此亦可避免一旦發生訴訟,雙方對於建物安全性及有無更新必要各執一詞,倘於訴訟中才進行鑑定,反將曠日廢時且耗費司法資源。

 

越是經濟弱勢的人民,因為生活、工作等各種因素,先天上往往更難以藉由自辦更新會,或透過實施者協助來完成都更,此時更需要公權力的主動積極協助。正如同釋字709號解釋所指出,都市更新之實施本質上係屬於國家或地方自治團體的「公共事務」。公辦都更既是由政府主導,內政部亦已設立「國家住宅及都市更新中心」,可以大規模推動都市更新,則不僅應跳脫過去被譏為「孤島式」的個別建築物重建模式,並由「街廓式」漸進到「區域式」的都市更新,而且更應該針對經濟弱勢民眾的居住環境主導公辦都更,讓都市更新可以照顧需要幫助的弱勢民眾,真正實現都市更新的公益價值。

*作者為理律法律事務所律師(本文不代表事務所立場)

https://www.storm.mg/article/828558

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