作者為中華經濟與金融協會副秘書長

日前台北市危老核准案,竟出現26.62坪的超迷你重建案,創下最小面積的紀錄。此案正凸顯危老重建的荒謬,由於都更案政策難以推行,政府遂改以低門檻、高獎勵的危老重建取代,未來恐將形成嚴重的後果。

條件寬泛的《危老條例》

內政部營建署於2017年5月頒布《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》(以下簡稱《危老條例》)。該條例的立法目的規定於第一條: 為因應潛在災害風險,加速都市計畫範圍內危險及老舊瀕危建築物之重建,改善居住環境,提升建築安全與國民生活品質,特制定本條例。其立意良善,提供許多誘因鼓勵危險及老舊瀕危建築物重建,以解決海砂屋、輻射屋以及不耐震建築的問題。

該條例給予危老案極大的優惠,包含1.3倍基準容積或1.15倍原建築容積獎勵上限;稅負大幅減免,地價稅與房屋稅則為重建後減半徵收2年,如重建前合法建築物所有權人為自然人者,且持有重建後建築物,於前款房屋稅減半徵收二年期間內未移轉者,得延長其房屋稅減半徵收期間至喪失所有權止,但以十年為限;授權地方政府放寬建蔽率與高度限制;並各級主管機關補助重建計劃,還可就重建工程必要融資貸款提供信用保證。

其容積獎勵雖然不如都市更新容積獎勵上限(1.5倍法定容積或0.3倍法定容積,加上原建築容積),但該條例施行後三年內申請之重建計畫,得再給予各該建築基地基準容積百分之十之獎勵,也就是說2020年5月9日前申請,最高有40%的容積獎勵,已經與傳統的都更案相距不遠。

加上其申請條件相當寬鬆,只要非文化歷史紀念藝術價值須保存的建築,並符合以下門檻之一,都有資格申請:一、經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除,或評估有危險之虞應限期補強或拆除者。二、經結構安全性能評估結果未達最低等級者。三、屋齡三十年以上,經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準,且改善不具效益或未設置昇降設備者(第三條第一項)。

台灣三十年以上的建築物幾乎都能符合耐震評估結果為「尚有疑慮」的乙級(危險度總評估分數在30-45分之間)標準,且多數六樓以下的老屋本來就沒安裝電梯,即使有電梯,補強所需經費也大都能達到超過建築物重建成本的二分之一,而屬「改善不具效益」的等級。易言之,多數的老房子多數都符合危老的門檻,這樣的條件形同虛設,乾脆直接改名為「老屋重建條例」算了。

縱然需要取得重建計畫範圍內全體土地及合法建築物所有權人之同意,惟其無基地大小的限制,小面積的老屋相當容易取得全部的所有權人同意。相較於都市更新劃設都市更新單元面積通常需達1,000平方公尺,需經歷繁雜的程序,如事業計畫、權利變換計畫之申請、審議,還要舉辦公聽會、聽證會,經常需要十年以上的時間;《危老條例》顯然簡單太多了,大約半年就能完成相關程序,還有大量的獎勵優惠,成為想要重建者的首要選擇。

弊病叢生

不管是中央或是地方政府的都更政策紛紛跳票,因而改弦易轍全力推危老重建,以減緩民眾批評。總統蔡英文三月底就表示,今年是都更2.0元年,將加速推動都市更新與危老重建,其中都更希望能達100案,危老重建希望較去年倍增達300案。引用欣元商仲統計資料,到今年4月初為止,雙北市已核准的危老重建總件數已達50件,台北市核准達16件、新北市核准達34件。由此可見,政府都市更新政策,幾乎是全押在危老重建案。然而,盲目推小面積的危老重建可能會產生下列問題:

第一,成為都市景觀殺手:政府在不動產業的政策上,最常採用容積獎勵,造成新建的建築遠高於周邊建築物,常被學者批評破壞都市的景觀。而危老重建更為嚴重,其多屬基地較小的案件,小面積基地卻享有高容積獎勵,細細高高的建築將更為突兀,都市的天際線將出現更多的怪物。

其次,破壞都市計畫:若都市內到處都是錯落小面積的危老重建,周邊環境、道路與公共設施並未同時改善,可能會破壞既有的都市計畫。以新聞話題十足的新危老案為例,原本屋齡46年透天兩層樓房,基地面積僅26.62坪,規劃興建地上5層的新建築、地下1層,依照其建蔽率每層樓的面積只有約15坪,還安裝電梯,扣除公設使用面積只有10坪。引入更多的人口,卻缺乏相關配套措施,小基地的建築也無法興建停車場,都讓原本就老舊的社區更加擁擠不堪,生活品質亦為之惡化,喪失改建的目的。

此外,建築安全堪憂:實施《危老條例》目的之一,就是要解決老舊建築的安全問題。但不少危老案的建築面積都偏小,賦予容積獎勵後,變成高層建築,在地震帶的台灣,興建這些基地小的高樓,安全性普遍較差,政府應否鼓勵這類的建築恐有疑慮。

最後,阻礙都更:如前所述危老重建案的程序,遠比都傳統的冗長都更流程方便許多,政府提供的獎勵措施卻差距不大。可以預見,未來會有愈來愈多人放棄都更,改採危老重建程序。這將使得原本要大面積的都更街廓內,散見數個危老重建的新建築,讓都更整合更加困難。

為了達到政府的都更目標,不但中央強力推動,地方尚加碼優惠(如台北市就放寬建築高度、高度比、後院深度比與建蔽率等),並提供行政支援與相關費用的補助。不過過於寬鬆的危老門檻,卻可能產生不少問題,正與《危老條例》立法意旨相違逆,實有進一步檢討的必要。

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