近期,隨著時代力量提出《房屋稅條例》部分條文修正草案,以及北市府公開要求中央提高多屋者房屋稅稅率,「囤房稅」成了輿論媒體話題,也引出各方觀點意見。身為倡議居住政策的民間團體一員,筆者雖支持囤房稅改革方向,但認為其具體作法,宜權衡各方爭點詳加研議,惟意見討論應回歸問題面來就事論事,方能避免議題失焦,流於口舌之爭。

這讓我想起社會學家赫緒曼(Albert O. Hirschman)於其著名論著《反動的修辭》(The Rhetoric of Reaction),將反對社會改革的主張修辭分類成三種敍事公式:悖謬論(適得其反)、無效論(徒勞無功)、危害論(顧此失彼)。此一洞察,對應當前對「囤房稅」的爭辯,以及彼此之對詰,可說是一語中的。

本文試著就此提出筆者的觀察分析,期為關注囤房稅的正反雙方,拉出有助於對話的聚焦點。

囤房稅之界定

首先,應先界定「囤房稅」一詞,其並非精準的法令制度用語,只是各方討論便於使用所生的稱呼。再來,即便主張「囤房稅」者,就其具體內涵與實施方式也未必相同,然主要可歸結兩界定要點——何謂囤房?又如何課稅?

就字面意義來看,囤房意指超出居住使用目的之擁有多屋狀態,此一邏輯,也反映在我國現行房屋稅對「自住」(三屋)與「非自住」(三屋以上)的認定。就實質內涵而言,當前「囤房稅」主張是為對應大量空餘屋之現況,即擁屋多寡不是重點,房屋空置才是要處理的問題焦點。那為何不叫「空屋稅」呢?這就涉及到如何課稅的問題。

雖說焦點是房屋空置,但如何認定是一大問題,就技術與成本而言,要政府來認定是非常困難與不經濟的,國外經驗也是如此。就此,筆者認為囤房稅的基本思路為:第一,縮小適用對象,僅以空屋比例較高的多屋者為對象;第二,改變認定主體,不再是政府證明多屋者的房子空置,而是讓多屋者自己提出證明房子沒有空置。

綜合上述,本文接下來所指的囤房稅,本質上其實是種空屋稅,其目的是讓空屋釋出作為居住使用;對象鎖定在少數的多屋者(擁有四房含以上者);具體作法為,多屋者之房屋稅隨擁屋數大幅累進增加,但如提供出租居住使用則予以減免,甚至維持原稅賦。

基於這樣界定基礎,接著就來談談反對、質疑囤房稅的論述。

悖謬論:租客反而受害

批評囤房稅第一個常見的論點,是認為囤房稅不會對租屋族有益,因為稅賦將轉嫁為房租上漲,故此舉雖立意良善,但結果將適得其反。即所謂「悖謬論」(perversity thesis),有意解決問題的改革行動,卻反而使得情況更加惡化。

真的是如此嗎?就筆者來看,此「房客反而受害」說法待商榷處是,迴避了稅賦成本轉移與租屋市場供需之關連,以及模糊囤房稅制主張「出租者不提高稅賦」的原則。

簡單的說,當多屋閒置的稅率將大幅提高,可促使一定比例空屋進入租屋市場,展現為「房東數量增加」與「房客選擇增加」的總體效果。租屋市場供需由「短缺」朝「充裕」轉變,自然對租稅成本移轉導致租金提高產生抑制作用,即當租屋供給與選擇增加,不是房東想轉嫁,房客就非得買單。

再者,因囤房稅在機制上已錨定「出租者不提高稅賦」之原則,就此,空屋如不出租要轉嫁給誰?空屋如願出租,在新增租金收益且持有成本未顯著增加下,轉嫁動機何來?真正有影響者是擁屋四戶以上的現有房東,在囤房稅(減免就要登記出租)或租賃所得稅(繼續逃漏稅就要課囤房稅)兩者間,會進行利害選擇。若考量近期政府對房東的稅賦減免,囤房稅賦轉嫁可一定程度緩和。

深層來看,囤房稅是否有悖謬論之虞,關乎對台灣(特別是都會區)租屋市場問題成因的理解。就囤房稅主張者言,租屋市場「規模過小、供小於需」是問題關鍵,從而造就租屋市場高度偏「賣方市場」,因而衍生出租金持續上漲,各種窳陋、違法的危險租屋充斥,以及租客在設籍、抵稅、領取租補等權益不受保障等現象。故當務之急,自是誘導空屋出租增加供給,既能舒緩租金漲勢,且有助租屋市場地下化現象逐步改善。

相對地,既然以適得其反來質疑,衷心期待「悖謬論」者,說明你們對租屋市場問題成因的診斷為何?有無比囤房稅更好的改善解決方案?如能循此開展進一步討論,對雙方都有極大意義。

無效論: 對空屋釋出、高房價無效

質疑囤房稅另一大宗論點,是認為囤房稅無效,多屋者空屋依舊不會釋出出租,以及根本無法解決台灣高房價的問題。即「無效論」(futility thesis),企圖要改變問題的改革行動,終將白忙一場,徒勞無功。

就空屋釋出出租部分,無效論者認為,多屋者大多財力雄厚,且對比於其囤房之動機,例如投資獲利、置產保值、移轉子女等,囤房稅所提高之稅賦成本,不足以改變其持有型態。

這樣的說法,可以有兩個面向的解讀。其一,是否意味採「多屋者提高房屋稅」這樣的囤房稅作法過於溫和,應該有更為激烈的作法?我想,這絕非他們的意圖。其二,宣示大量空屋現象有其不可憾動之剛性需求,言外之意為即使有負面效果乃集體共業,故無須就現行持有稅制過低課題再行著墨。

至於為何少數多屋者的剛性需求,要以多數一屋乃至無屋者權益為代價?又既然是剛性需求不在乎囤房稅,為何反彈如此之大?顯然「無效論」者並沒打算回答。以及,其主張竟跟「悖謬論」有所矛盾,同樣是反對囤房稅,一個說是逼空屋出租會讓房租上漲,一個說空屋根本是不會出租。

 

至於說囤房稅無法解決台灣高房價問題,則是有明顯「歪樓」的意圖。當前高房價是多面向複雜成因所造就,如市場資訊不透明、貨幣與利率因素、土地運用與都市規劃機制、乃至消費者預期等,房產租稅當然也是原因之一。

 

然如同前述,此波囤房稅目的與作法,為的是促進空屋轉做租屋使用,扯到無法解決高房價實在是「欲加之罪」。筆者不禁要問,質疑囤房稅無效於高房價解決者,真的是同意且支持應該要有更有效的「房價合理化」措施嗎?對此,本文特別呼籲這些朋友,歡迎支持推動「實價登錄2.0」修法。

因此,筆者認為「無效論」的談法,不是模糊焦點、迴避問題,就是用問題B沒解決來否定問題A的政策主張,恐無助開展有建設性的對話。

危害論:民粹仇富、資產縮水、弱勢受害

 

對囤房稅還有更嚴厲的質疑,認為此舉是民粹仇富,恐傷害房地產市場以及相關產業,從而引發金融信貸風險,導致房價下跌讓民眾財富縮水。即「危害論」(jeopardy thesis),想要解決問題的冒進改革,將危害一些既有已經達成的珍貴成果。

此論點最弔詭之處是,對囤房稅效果與「無效論」有截然不同的判斷。他們認為不是無效,而是威力過大,會對住宅市場(關鍵是房價)造成嚴重衝擊,從而引發產業面、金融面、社會面莫大的傷害。

為何一個囤房稅,反對意見可以如此各自表述呢?(在此,先對「無效論」者喊話,如囤房稅真的如「危害論」所說對高房價這麼有效,何不轉而支持囤房稅?反之,你們應該站出來對「危害論」的說法予以駁斥!)

要理解「危害論」的產出脈絡,須從囤房稅對象界定談起,即針對的是市場上低度利用或不使用的住宅(空屋),還是建設開發業者所持有的未銷售住宅(餘屋)。對於後者,其持有原因無它,即符合其預期獲利的銷售價格,並未獲市場消費者青睞。

然而,囤房稅的出租目標與其無關,且明顯造成持有成本增加,不利售價支撐,持有餘屋的開發業者強烈反對實屬必然。重點是,怎樣的反對論述才有效?在此重述筆者在〈囤房稅該怎麼做?〉一文的這段話:

以先前出師不利的「實價登錄2.0」修法為例,同樣涉及建商與個人兩種群體,遂出現建商實為反對「預售屋即時登錄」使其喪失操縱資訊、操弄價格的空間,但卻假「區段化、去識別化」將造成民眾隱私受損、安全堪憂等理由大肆販賣恐懼,營造出社會多數反對的假象,從而阻擋法案推動。

 

循此,筆者認為囤房稅「危害論」,其實是基於同樣的邏輯策略——販售恐懼。恐懼販售予誰?首先是擁有多屋者,營造囤房稅是種仇富的租稅盤剝;其次是佔大宗的非多屋擁屋者,囤房稅會讓房價下跌、讓你的辛苦累積的資產縮水;最後,連無房者也拉下水,囤房稅會讓租金、負擔更重。

換言之,「危害論」是反囤房稅集大成者,海納百川所有的質疑論述,不只彼此相矛盾,更導致囤房稅的討論難以聚焦。

囤房稅主張者的自我反省

此外,本文也要特別指出,赫緒曼《反動的修辭》非僅限於對反對改革者論述結構的批評,自詡為「進步改革者」也有其惰性與盲點。

換言之,極有可能正反雙方都犯了類似的毛病,過度放大或堅持己方論點的正確性與不可妥協性,不利於民主政治的公共討論。因此,「囤房稅」主張者(包含筆者)面對前述三類的反對論點,也應自我反省並檢視,是否可從中謀求雙方對話與共識。

例如,對應「悖謬論」的善意質疑,既然雙方都同意應改善台灣租屋市場問題,也不反對要擴大租屋市場供給,但就囤房稅是否為最佳手段,以及是否會衍生轉嫁租金的問題,的確可提出更多資料與實證來釐清。就此,至少共識可指向:要求政府應對空屋數量、多屋者持有型態、租屋市場規模與價格等基本資訊,投入更多資源來調查掌握,並釋出更多資訊讓各界運用。

對「無效論」與「危害論」之指正,首要應是檢討,是否未將囤房稅的動機與預期目的做清楚論述,或論述是否未有一致性作法,因而讓外界對其跟「懲罰多屋」「打房」產生臆測與疑慮。另外,也要謹慎評估是否在適用對象上陷入「相輔相成幻象」(赫緒曼對改革者的批評)之風險,將空屋及餘屋、住宅與店鋪、誘導出租與稅賦公平等不同層面課題,畢其功於一役是否可行?

最後,不要偏執地認為自己站在歷史與社會潮流的順向面,而是要體察主流的房產觀念與偏好並真實面對,謀求可收效且能穩定開展的居住政策漸進式改革。

  • 文:彭揚凱,OURs都市改革組織秘書長;廖庭輝,社會住宅推動聯盟研究員。
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