【講座筆記】張金鶚x彭揚凱:2020大選前住宅政策的回顧與展望(步入城市#33)

●  文字=廖庭輝。講座攝影=廖庭輝

高房價民怨這麼多年,不能說政府沒在做事,但為何大家仍不滿意?特別是過去四年,社會住宅、租屋專法丶都市更新、危老重建、實價登錄等陸續開展,這些政策是當如何評價?能實現居住正義嗎?

這次座談由都市改革組織秘書長彭揚凱與政治大學地政系教授張金鶚,對過去四年居住政策提出觀察。彭揚凱透過對住宅問題的指認,評價當前政府推動的成果與不足,並反省民間的倡議策略,也指出未來的居住趨勢和推動展望;張金鶚則是從過去在營建署與北市府的實際經驗出發,認為核心關鍵是打造能夠讓人民信任的市場,並認為房市健全才是最應該優先處理的目標。

彭揚凱:住宅政策的回顧與展望
住宅問題的指認與民間倡議

對OURs而言,我們想要指認的問題很清楚。台灣有三個住宅問題需要被處理,也就是因為炒房與高房價「買不起」、因為租屋黑市「租不好」,也讓租屋無法成為合理有保障選擇、可負擔住宅(包含社會住宅)不夠「住不到」,對弱勢協助也不夠多。

面對這三個問題,我們倡議的基本策略是從社會住宅開始,接著到租屋市場,最後再到最核心的購屋市場。因為我們認為社會住宅相對而言遇到的抗議與阻力是最小的,而且「人民有需要,政府直接蓋房子幫助他」在倡議上也最簡單易懂。

在實際倡議時,我們很清楚知道民間團體相對力量很小,議題又很困難,所以我們有意識的結合當前的政治議程。因此透過每兩年的選舉,每次都提出一兩個我們認為需要推動的問題,讓這個議題成為政黨的競爭焦點。

因此在2014年我們就確定了整個節奏,第一個步驟就是從社會住宅開始,訂定台灣的住宅法,第二個步驟就是制定租賃專法擴大租屋市場,最後一個才是深水區,也就是健全住宅市場,對資訊透明化甚至稅制進行改革。

到了目前為止,住宅法與租賃專法都已經立法,就開始進入了深水區。所以實價登錄2.0就是我們今年的重點目標,但是推動失敗了,而且將會因為「屆期不連續」被退回,而持有稅的改革更是完全還沒有被納入議程討論,遑論開始規劃。

診斷正確,關鍵是落實:從民間看政府的住宅政策

蔡英文總統2016年選前提出「安居三策」,其中的「安心居住政策」與「強化房市治理」我們認為格外重要。前者除了社會住宅外,對於租賃市場的法制化(租賃專法)與專業化(扶植體系包租代管);後者就是資訊透明與稅制合理化,也就是說,民進黨在當年選舉時就指認出房地產稅制與資訊是必須改革的。

我們認為對問題的診斷而言,民進黨政府是有對症下藥的,並提出了全面、宏觀且大方向上正確的方向。如居住協助不足就提出八年20萬戶社宅,租屋體系的正常化也提出了訂定租賃專法,扶植租賃產業也十分積極;而針對房市治理的部分,他們提出了兩個很重要的想法,也就是資訊透明與稅制合理。

因此,真正的關鍵是「是否落實」。社會住宅是當前政府討論最多的部分,可以分為「主體」與「機制」,主體面我們看到政府的確努力積極推動,可是針對民間參與的角色看起來是相對不夠的;機制面則是已經建置的相對完備,但人力的部分可能仍然相對不夠,尤其在社會住宅推動的專責機構可能還需要更加積極。

租屋市場的部分,民進黨雖然有政策,也通過了租賃專法,但思維上更多的是給更多「蘿蔔」而非「棒子」,如租屋補貼,房東減稅,修繕補貼等。在這點上花了很多資源,甚至比蓋社會住宅的資源更多。但我們絕大部分的租屋市場還是黑市,因此面對原本就逃稅的房東,租稅減免根本沒有太多吸引力。因此雖然政府希望租屋市場擴大推動包租代管,但效果十分不如預期,空屋釋出的動力不夠強。

購屋市場的部分,雖然前幾年政府興致沖沖的要推動改革,也讓實價登錄制定了行政院版本,但進了國會後卻完全沒有審議。在野黨提議要審執政黨的法案版本,甚至還被執政黨封殺,因此對我們來說這很明確就是跳票。稅制合理甚至連討論都還沒有討論,完全不在議程當中。

倡議經驗反省:民怨是否能轉化力量

高房價民怨到底能不能轉化成改革的力量?如果我們要回到台灣的房地產持有結構來看,目前台灣的家戶與住宅結構是:無屋低收入戶(10%)、無屋一般/青年家戶 (20%)、有一屋家戶(60%)、有多屋家戶(10%)。

其中60%的「持有一屋者」是最矛盾的所在,也就是「抱怨房價漲,恐懼房價跌」,如果台灣多數人有房子,為什麼民怨之首還會是高房價?他們真的希望房價下跌嗎?因此這樣的民怨能否轉化成力量是必須打問號的。

具體到改革當中,明確反對且最有力量者莫過於地產政商聯盟。其最有效的做法是以恐懼召換對抗,如實價登錄2.0不直接挑戰預售屋納入,而是營造民眾隱私受損,安全堪憂等理由,也就是民進黨講的「社會有疑慮」;而持有稅制改革,絕口不提餘屋賣壓效果,而是營造一般持有者的權利受損,乃至於造成租金上漲等危害。

政黨改革不可輕信,之前是政黨競爭的隙縫中民進黨願意接受民間團體的方案挑戰執政黨,但現在的在野黨卻比執政黨更加保守。再來是一屋者加上多屋者佔了70%,都是反對或猶疑改革的人,因此民進黨的住宅改革就變成了推動社宅是「可以做」,租屋是「做做看」,市場改革是「可以說但不能做」。

正視住宅需求未來趨勢,展開更多居住想像

台灣的客觀形勢是,高齡少子化、家戶人口下降、房產繼承增加、房屋超量供給。在這樣的形勢下,消費需求也相應有了改變,1950-60年代出生的人開始關注餘生如何住得更好;而90後的年輕人也不見得再把買房當作必要的居住模式,而是對租屋品質需求更加提高,並傾向更小型、分殊化的居住型態。

房產同時具備以交換價值為主,認為住宅是商品與投資標的,市場導向的「資本財」性質;以及以使用價值為主,認為住宅是拿來住的,是基本人權,社會導向的「消費財」性質。台灣對房產理解過度偏向「資本財」,在下一個階段裡面,我們應該去多談房產的「消費財」可能,叩問我們的居住是否有更好的可能,並開展更多的居住想像,如合作住宅。

張金鶚:重點是如何打造讓人信任的市場

揚凱的幾個論點,包括投資跟消費要有所轉變,用白話說就是「去商品化」,我是認同的。我在進入政大之前1981-1982年在營建署工作,在2013~14年也在台北市擔任副市長,因此具備實際經驗。在過程中有很深的感觸,就是「改革是做得到的,只是想不想做。」

打擊說謊是施政的基本價值

民進黨的政策讓人失望,因為理論上可以做到,但他們不做。我不太想從政黨的角度看這件事,而是從人民的角度去看我們需要什麼,透過專業力量推動政府去做那些事情。我對民進黨政府的政策總的結論是「避重就輕」,完全閃躲重要問題,他們的確有做事,但大家感受到了多少?如果民進黨是不知道問題,避重就輕就認了,如果知道了還避重就輕,就不太好了。

我進市政府推動最關鍵的第一件事就是「不可以說謊」,一個建商說自己賣幾戶,我就去查賣幾戶;說自己賣一坪多少錢,我就去查是否真的賣多少錢。如果一個市場是一個騙人的市場,這個社會是沒辦法信任與接受的,我第一次去稽查時沒有一個建商是過關的,樣品屋、合約書等等都有問題。打擊說謊是施政最基本的核心價值,也是政府可以做的,如果這個社會失去信任,會有非常多不公平與不效率。

幾年前胖達人事件的時候,民眾非常氣憤,這叫做廣告不實,罰則很低,所以後來我們就用更嚴重的詐欺罪提告。如果胖達人都是詐欺,建商怎麼可能不是詐欺?現在房市都說回溫,透過紅單交易,也就是「早鳥市場」操作,但預售屋的早鳥市場是違法的。

大市場小政府的台灣,健全房市應該優先處理

我的順序跟揚凱不同,對我來說健全房市是最重要的,再來是租屋市場,社會住宅不是不重要,但供給實在不足。台灣是個大市場小政府,所有周遭國家都比我們相對來說大市場,我們甚至比美國都還大市場。在這種狀況下如果不先解決房市核心,我認為就是避重就輕。

實價登錄2.0地址揭露是小事,關鍵是預售屋。第一個問題當然是揭露,第二個問題是「揭露到底是真的還假的」,所以我自己在做的就是一個大數據的平台(好時價),透過經濟模型去過濾異常再進行查核。而且健全房市也不用像蓋社會住宅花很多錢,建一座社會住宅可以多請幾個人去進行查核與健全工作?

第二個講囤房稅,囤房稅就是對應到公平。囤房稅的核心是就是如何打擊小的、關鍵的群體,讓大部分的人得到滿足。關鍵在於所有自然人,法人,建商都一樣,不會因為是建商就叫做存貨而不叫囤房。後來柯文哲放水,議會加碼讓寬限期變成三年,建商把話術包裝得很漂亮,政府也假裝相信,其實政府都知道,但政府也在假裝,這才讓人痛心。

第三塊,租屋市場做得好,的確可以不買房。補貼是最後使用的手段,以我們政府財政而言,補貼必須審慎小心,台灣不缺蘿蔔也不缺供給,缺的是棒子。所謂的「租屋黑市」第一個概念是不報稅與地下化,第二個就是違規隔間頂加,雅房套房與整層的坪效差異很大,棒子的後面是檢查與查核,怎麼可以讓大家都違法?不然就把標準放寬呀,長此以往就會人民就會失去對法律的信任。

補貼的核心不是數量,而是真正幫助到多少需要的人

政府的補貼很多時候是散漫的、沒有效率的,要講究公平與效率,國內外研究指出蓋房子是最沒有效率與公平的,租屋補貼則是最公平最效率的,但社會住宅還是有一定數量的必要。另外,社會住宅戶數真的是最重要的嗎?社會住宅最重要的是幫助了多少弱勢家庭,蓋房子是手段不是目的。

而且我們不能因為年齡、職業、性別給予補助上的差異,能夠被特別幫助的只有社會弱勢與經濟弱勢。過去有軍眷村國宅,原住民國宅,勞工住宅等等,八個部門分頭在蓋,最後才決定不能用身份別去做分別,最近卻又搞學生社會住宅,警消社會住宅,這是在走回頭路。

最後,我要再次強調,我進入政府之前也認為健全房市是做不到的,但我進入政府之後才發現,健全房市透過加派人手努力稽查是完全做得到的,重點是如何產生讓人民信任的市場。

延伸:現場對話與Q&A紀錄

彭揚凱:回應剛剛張老師的分享,我的想法跟老師類似,關鍵也是要回到市場改革,包括資訊透明化與囤房稅;租屋層面也一樣,就是只給蘿蔔是沒有效果的。張老師剛剛提得做法都是本來就該做在可以作的事情,但在目前的政治脈絡都不做,這次的民進黨選舉也再也不提住宅三策了,都只說做更多的補貼。

但推動公共議題有一個很大的困難來自台灣是一個選舉社會,很多改革必須先成為選舉議程,才會是一個政治議程。前一個階段民進黨是擅長選舉的,也會願意吸納進步議程去捲動,但現在卻缺乏的相應的政治力量持續推動監督,很多在野黨太小,但最大的在野黨卻又過於保守,造成議題難以開展。

Q:我覺得應對高房價,實價登錄2.0與囤房稅應該去做,但效果不夠好。我認為房地產價格以房地合一、實價課稅才有效果。

張金鶚:理想要堅持,做法要務實。做得成是漸進過程,要先釐清優先次序與打擊面。

彭揚凱:過去我們都會接受到很多善意的建議或批評,建議我們終極或是一勞永逸的方法,但真實的狀況是我們連作一點點都很困難,要如何跨過這個階段達成那些內容?如果我們對於很多房子的人多課一點税都很難了,我們如何全面提高所有有房者的持有稅?對我來說資訊透明這件事情優先於稅制改革,尤其是實價登錄改革已經到最後一關了,辦論壇也是為了將政黨的承諾留做紀錄。

Q:我有參加青年安居論壇,但建商跟政府的關係好像還是很神秘的黑洞。而民進黨迴避改革都是拿老人跟弱勢當藉口,讓我們很難相信不是因為建商的壓力。張宏陸接受訪談的時候也說他的提案「壓力很大不方便說」.而這些「不方便」可能才是關鍵。如果這無法被討論跟撼動,即便透過選舉議程進入國會,又該怎麼面對政策推動的困境?

張金鶚:我還是強調,所有事情都應該以不騙人作為核心。如果整個社會沒有一套獎優懲劣的機制,很難真正成為一個公民社會。

彭揚凱:房地產不分藍綠,是很均質的全面共識,因此改革起來是很危險的,不像是年金改革或同婚,大概都可以找到改革的支持版塊,政治獻金有公開的部分,建商提供的也是最多的。年金改革與同婚共識都沒有實價登錄改革高達八成九成以上,至少沒看過有人因為要改革實價登錄上街反對的吧?

https://ours.org.tw/2019/12/25/lecture33-2/

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